国家能源局日前发布《中国天然气发展报告（2026）》（以下简称《报告》），系统梳理了“十四五”时期天然气行业体制改革与市场体系建设的重大进展。《报告》显示，随着《中华人民共和国能源法》全面实施，以及《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》《油气管网设施公平开放监管办法》相继正式发布，行业法治化、市场化、规范化迈出关键步伐。其中，管输定价改革与全国统一大市场建设，构成本轮天然气市场化改革最具突破性的两条主线。
“没有统一透明的管输制度，就不可能形成真正意义上的全国统一天然气市场。管输定价改革解决的是统一‘运输收费’标准，降低交易成本和门槛，全国统一大市场则在此基础上推动形成运销分离、开放竞争、价格透明的现代市场体系。两者构成我国天然气市场化改革‘基础制度改革’与‘市场机制建设’两个关键阶段。”安迅思天然气高级分析师徐菲说。
“可以说管输定价改革是一种方法、手段，是实现市场一体化的关键一招，全国统一大市场建设则是最终体现和战略目标。二者共同服务于‘X+1+X’油气市场体系的完善。管输定价改革通过统一规则、降低壁垒，破除了市场分割的障碍；全国统一大市场则在破除障碍后的广阔空间里，建立起高效、公平、竞争的市场新秩序。”振邦能源信息首席天然气市场分析师梁英汉说。
■管住中间“一区一价”
管输定价机制的碎片化，曾是制约天然气“自由流动”的首要制度障碍。
改革前，国家管网集团经营的跨省管道实行“一线一价”的分散核定模式，运价率多达20个。同一区域不同管道价格各异，不仅大幅增加了价格管理难度，也使用户到厂价格核算变得异常复杂，交易成本居高不下。更为关键的是，运价率过多形成条线分割，在客观上阻碍了管网互联互通与公平开放。
这种碎片化的定价体系给层层加价留下了空间。此前，国家发展改革委价格监测中心副处长钟弥嘉接受记者采访时指出，部分企业通过“背靠背”分输站，或将一条长输管道拆分为不同项目、分节交由不同主体运营，每节收取固定费用，最终层层推高了终端用气成本。
改革的突破口，在于跨省管道定价机制的全方位重塑。国家发展改革委首次按区域对跨省天然气管道运输价格进行统一核定，将全国划分为西北、东北、中东部及西南四个价区，实行“一区一价”。
这一重构效果立竿见影。《报告》指出，改革后，管道运价率由20个锐减至4个，整体下降5.7%。以全国跨省管道年输气量超4000亿立方米估算，每年可为全社会节约数十亿元用能成本。与此同时，针对“背靠背”分输站等冗余转供环节，有关部门进一步加大清理力度，从源头上遏制层层加价。
梁英汉表示，“一区一价”的意义远不止于降价。它通过构建相对统一的运价结构，从制度层面打破了运价率过多对管网运行的条线分割，为管网设施互联互通和公平开放扫清了关键障碍。“这进一步提升了管网效率，将管输价格由政府定价改为政府指导价，并引入激励相容的核价参数，激励企业提升管道负荷率。”
在跨省定价理顺的基础上，改革效应正加速向省内传导。2025年7月，国家发展改革委、国家能源局印发专门指导意见，明确推动省内天然气管道运输价格由“一线一价”“一企一价”向分区定价或全省统一价格过渡。从跨省“一区一价”到省内“分区定价”，管输定价改革实现了“上下贯通”，全国统一天然气市场的制度根基日益牢固。
“管输定价改革将收回下放至市县的权限，实现地方省内短途管道交由省级发展改革部门统一定价，彻底取消了过去‘一企一价’‘一线一价’的碎片化定价，推行‘按价区核定运价率+按路径计费’模式，运输价格公开透明。国家管网承担代输服务。任何符合条件的供气主体都可以购买运输能力。”徐菲说。
■放开两头多元竞争
业内人士表示，“管住中间”之后，“放开两头”才具备制度条件。管输定价改革降低了管网环节的制度壁垒，为上下游市场竞争打开了空间。
经营主体加速成长。根据《报告》，截至2025年10月，国家管网集团在册托运商已突破1000家，较成立之初增长约200倍。其中，中小托运商管输量占比已超10% 。多元化的市场供应主体涵盖煤制气企业、LNG接收站、城镇燃气企业、电厂、大型工业用户、国内油田及国际资源商等，多元竞争格局初步形成。
“看上游，油气勘查开采市场准入全面放开，经营主体有所增长。中游托运商制度活跃，中小托运商管输资源占比亦有所增长。此外，价格联动机制普及。下游，非居民用气上下游价格联动机制广泛建立，据不完全统计，已有上百个市县实施，为价格信号传导创造了条件。”梁英汉说。
交易模式的创新也值得关注。中国石油天然气销售分公司通过上海石油天然气交易中心，首次试点推出面向全国的迎峰度夏气电日交易。试点期间每日常态化开展，每日上午交易当日交收的天然气量，精准对接电厂临时性、应急性调峰需求。首场交易吸引近60家燃气发电用户同场竞价，成交量50万立方米。
管输定价改革解决的是“价格怎么定”，交易模式创新回答的是“市场怎么建”，全国统一大市场的制度建设则在回答“规则怎么立”。
2025年11月，国家发展改革委修订颁布《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》，自2026年1月1日起施行，从制度层面为统一市场划定了硬性规则。华中能源监管局已同步启动2026年天然气市场体系建设现场监管，重点严查运销分离不到位、统一核价不规范、管输层级压缩不彻底等问题。制度层面的“规则之网”正在织密。
受访人士表示，目前“全国一张网”骨架已基本搭建完成，为资源流动提供了载体。但统一大市场绝不仅仅是管道的物理联通，从运销分离到财务独立核算，一系列制度安排正在将物理管网转化为统一的市场网络。
“统一大市场的运行机制，就是要依托发达的天然气管网，通过价格机制的资源流动导向功能，实现全国范围内天然气的高效合理流动，天然气统一大市场正在破题。”梁英汉说。
■挑战仍不容忽视
“十五五”时期，管输定价改革还会向哪些方向深化？又将如何进一步赋能全国天然气统一大市场？
国家能源局党组书记、局长王宏志公开表示，未来在“管住中间”方面，将持续完善输配电、油气管输成本监审和定价办法，建立激励约束并重的自然垄断环节定价机制。稳步推进天然气门站价格市场化改革，天然气市场定价比例超过80%。建立健全天然气上下游价格联动机制，稳妥理顺终端气价。完善油气管道运输价格机制，创新实行跨省天然气管道运输“一区一价”，促进形成“全国一张网”。
《报告》也聚焦安全保障、低碳转型、创新发展三大方向，设定“大力推进油气勘探开发，全面建成‘全国一张网’，深化国际能源合作，构建全国天然气统一大市场，推动天然气与新能源深度融合”五大目标。
面向这些目标，挑战同样不容回避。一是省级管网融合进度不一，部分省份运销分离尚未到位，管输层级过多、重复建设问题依然突出；二是居民用气价格“轨制”带来的交叉补贴问题，上下游价格顺畅传导仍需时日；三是托运商公平准入仍存隐性壁垒，管网信息公开、管容分配透明度等方面仍有提升空间。
正因如此，“十五五”时期管输定价改革将向更深层次推进。《报告》明确了三大深化方向：一是省内管道运输价格向分区定价或全省统一价格全面过渡，从根本上解决省级管网层级过多、价格不一的问题；二是储气设施定价机制将加快完善，推动储气服务市场化定价，破解“有设施、无价格”的困局；三是终端销售价格与管输价格的联动机制将进一步完善，确保价格信号顺畅传导。
下一步的关键就在于“制度怎么落实”。徐菲表示，“十五五”时期的首要任务是把制度真正落实到各省，减少不同省份、不同管道经营主体之间的制度差异，降低跨区交易成本，促进不同气源在更大范围内竞争和流动，为全国统一天然气市场提供基础支撑。
管输定价改革与统一大市场建设，不仅关乎一个行业的价格形成机制和市场运行规则，更关乎数亿用户的用气成本、数千家企业的经营环境，以及国家能源安全与绿色转型的战略全局，未来改革的深水区攻坚仍将继续。
（本报实习生李欣芮参与采写）
