一、《意见》的出台背景
天然气管道运输行业，因其高度垄断特征，是近年来国家油气体制改革“放开两头、管住中间”的主要着力点。管网运营机制上推行“全国一张网”，国家干线管网管输运营成本和价格按《天然气管道运输定价成本监审办法》《天然气管道运输价格管理办法》进行核定，各省（自治区、直辖市）价格主管部门均参照上述两个国家文件出台了相应的省级管网管输成本和价格管理办法。
由于各省实际情况不同，不同省份间的管网运营成本和价格核定方法存在一定差异。同时，在“全国一张网”推进过程中，国家石油天然气管网集团、各地方管网运营企业的关注点及利益诉求不同，一定程度上影响了“全国一张网”推进效果。《意见》的出台，意在通过“价格指挥棒”进一步强化管网基础设施的公益属性，引导“全国一张网”的加快形成。
二、《意见》的核心内容及要点
本次出台《意见》的核心内容及要点主要有以下8个方面：
1、省内各级天然气管道运输价格由省级发展改革部门制定，原则上不再下放定价权限。
从气源流向梯度上看，通常情况下，天然气输送由国家主干管网、省级管网、城燃配气管网三级管输共同完成，其中省级管网并无标准、明确定义。《意见》中“省内各级天然气管道”意指除国家主干管网、城燃配气管网以外的中间省级管网环节。行业发展现状中，部分省份的个别省级管网起始点并未跨越本地县区，部分省份将其价格核定权限下放至市或县级政府主管部门。《意见》原则上统一了管输价格核定的主管部门层级，可避免不同层级政府部门因对行业理解不同造成的管输价格核定标准差异。
2、管输价格模式由“一线一价”“一企一价”向分区定价或全省统一价格过渡，过渡期可制定“标杆价格”。
《意见》准确传递了省级管网价格改革的方向，即向“分区定价”或“全省统一价格”过渡。在管网运输改革方向上，管输环节“全省统一价格”已成为大部分省份的改革发展目标，但以国家级文件形式正式明确尚属首次。笔者认为，“分区定价”仍为过渡价格模式，在省内不同区域管网已实现物理连通情况下，“全省统一价格”为最终改革目标。
《意见》创新性提出“标杆价格”的过渡方式，“标杆价格”可根据省内管道经营企业平均价格水平确定，也可参照成本管理较好的管道经营企业价格水平确定。此举将为政府价格主管部门在核定管输价格中提供有效参考，是解决管网运营企业对价格核定异议的有效方法依据。
3、新建管道管输价格原则上参照标杆价格、所在价区或全省统一价格执行。项目核准文件中应明确项目投产后执行的管道运输价格政策。
以往，新建项目的核准文件中并不明确价格模式，新建管道投产后的初始管输价格，通常参照项目可行性研究报告中测算结果执行，即结合项目管输预测数据、项目准许收益率测定的理想管输价格。《意见》对新建项目管输价格确定方式的调整，改变了传统的项目经济评价模型，各管网投资企业在项目可行性研究阶段需进一步提高市场规模的判断能力和准确度，同时调整其项目投资策略和投资节奏，抑制部分经济效益较差项目的盲目投资，将对“十五五”期间各省份管网建设规划产生一定影响。
4、准许收益率结合管道建设需要、用户承受能力等因素确定，原则上不高于10年期国债收益率加4个百分点。
国家发改委于2021年印发的《天然气管道运输价格管理办法》，针对国家干线管网，明确“本办法出台后首次核定价格，准许收益率按8%确定，后续统筹考虑国家战略要求、行业发展需要、用户承受能力等因素动态调整”。各省份参照国家文件制定的省级《天然气管道运输价格管理办法》，同样明确了固定比例的准许投资收益率，大多在6%～8%之间。
此次《意见》的出台，先在省级管网定价层面落实了“后续统筹考虑国家战略要求、行业发展需要、用户承受能力等因素动态调整”的政策设计。笔者相信，在后续国家主干管网管输价格调整过程中，也必将采用此类方式确定准许收益率。准许收益率由固定比例调整为参照长期国债收益，进一步从技术层面约束了基础设施投资的合理回报，使管网投资收益与国家发展预期紧密相关，可有效防范垄断性环节的暴利空间。
5、核定管道输气量（周转量）应设置最低负荷率要求，具体水平统筹考虑促进提升管道利用效率、企业实际运输负荷、管道运行阶段等因素确定，原则上不低于50%。
在国家发改委2016、2021版《天然气管道运输价格管理办法》中，对国家主干管网管输负荷率的设定一直沿用75%的取值界限。部分省级管网实际管输负荷率远低于国家主干管网，价格主管部门在核价过程中管输负荷率取值上，通常低于75%，一般在50%～75%之间。本次《意见》明确了“核定管输气量应设置最低负荷率”要求，且同时明确了“不低于50%”的原则，是对多年来各省份核价实践的总结推广。核定管输负荷率的取值与最终核定价格直接相关，取值过程既要考虑管道现实输气量的实际情况，也要考虑终端用户市场接受度，更要兼顾管网企业经营发展。
6、加强管道及配套场站等投资项目审核把关，严格控制增设不必要中间环节以及经济性较差、不利于资源有效利用的项目。对没有实质性管网投入、不提供必要管道运输服务的“背靠背”分输站，要进一步加大力度清理取消。
管网设施因其高度垄断特性，在国家主干管网建设期间，部分省级管网运营企业为抢占市场，往往紧邻干线分输站建设新的省网分输站场（“背靠背”分输站），且要求下游用户仅能通过省网分输站进行气源接驳。从终端用户角度看，此类站场提供了不必要的管输服务，直接增加了下游用户用气成本。
《意见》明确要求严控此类项目上马，同时要求加快清理不必要的“背靠背”分输站，这有利于进一步降低部分用户用气成本。但同时也要看到，国家干线分输站设计预留的分输口数量是有限的，任何干线站场周边都可能存在多个潜在用户，如毫无规则、不分大小，只按“先来后到”的方式审批下游用户在干线分输站的接驳，有可能造成省级管网无法接驳的尴尬局面，不利于偏远地区用气发展。
7、支持具备条件的城镇燃气企业和大用户就近接入国家及省内干线、支干线等管道下载天然气。鼓励上游供气企业与城镇燃气企业、大用户开展直购直销。
近年来，大用户直供一直是行业发展的热门争议话题，如何平衡好直供过程中中间环节企业的利益受损与终端用户的效益增长，如何在效益总量不变情况下进行合理的利益分配，如何突破特许经营权的法律约束，仍然是推动直供业务发展的难点与痛点。
《意见》基本延续了以往的政策表述，仍采用“支持”“鼓励”等方式对待大用户直供直销。笔者认为，在目前的经济发展情况下，大用户直供仍需因地制宜、因势而行，需以“各方协商一致”为主基调，避免造成单一方面的利益极大受损。
8、通过多条管道接续供气的，可结合实际需要制定管道运输价格累加上限。
国家主干管网因其辐射范围有限，偏远地区使用管输天然气需经过多级管输，不同投资主体分段建设或同一主体分期建设，必然产生管输费用的累加。部分地区累加管输费达到1元/方以上（占气源价格近30%），严重制约偏远地区用气。《意见》首次提出了管输费累加上限，为各省价格主管部门核降管输费用提供了指导依据。
三、《意见》出台的意义
省级管网作为天然气行业的中间环节，其垄断属性是不变的，为促进天然气行业高质量发展，严格审核其运营成本、控制投资收益，进一步强化公益属性，使其与国家经济社会发展同频共振，仍是现阶段政府主导行业改革的主要抓手。《意见》的出台，规范、统一了省级管网定价政策，指明了“全省统一价格”的改革方向和要求。并明确要求各省尽快制定完善省内天然气管道运输价格管理办法，明确价格机制改革过渡期和过渡方式，稳妥有序组织实施。各管网运营企业应认识到，天然气管网作为基础设施应具备的公益属性将不断被强化，“全国一张网”推进过程中，各省级管网不应存在高溢价行为。相信《意见》的出台将加快“全国一张网”的形成，让我们拭目以待！
