《油气管网设施公平开放监管办法》落地实施
公平开放监管力度与时俱进提升
北京燃气研究院副院长 白俊
近日，国家发展改革委、国家能源局颁布了《油气管网设施公平开放监管办法》（以下简称《监管办法》），这是影响未来油气管网设施公平开放的基础性文件，与油气行业的健康良性发展息息相关。《监管办法》提升了油气管网设施公平开放监管的规范性、可操作性、约束力和权威性，为加强和完善油气管网设施公平开放监管确立了新的依据，有利于贯彻能源行业基本法律制度和中央“管住中间，放开两头”的油气领域改革思路，有利于进一步推进市场化改革，有利于建立公平、公正、竞争、有序的油气市场秩序。
一、《监管办法》适应近年来油气相关政策和市场重大变化及相应的监管需要
2017年4月，中共中央、国务院《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》搭建起油气行业改革的四梁八柱，其中在管网运营机制方面提出要分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开，完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。2019年3月，中央全面深化改革委员会进一步明确要组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，形成“上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争”的油气市场体系。2019年12月，国家管网集团成立，2020年10月开始运行，成为跨省油气储运服务的全国性垄断企业，其经营行为理应受到政府监管、行业和社会监督。
和以往油气上游勘探开发、中游储运和下游销售业务集于少数油气企业一身不同，管网运营机制改革后上下游企业更聚焦于竞争性的油气生产和销售，国家管网集团则专事中游全国性油气储运服务，不参与油气商品买卖，成为连接上下游主体、撬动上下游市场开放和公平竞争的关键中间环节。作为油气改革的新生事物，国家管网集团在探索中开启了油气管网设施公平开放的新征程。伴随着油气勘探开发、贸易及下游销售市场的进一步开放，上下游市场主体逐渐增多，竞争程度逐渐增加，用户对全国性储运服务环节的公平开放期望与日俱增，对省内等其他油气管网设施公平开放的期望也浮出水面。
全国人大2024年11月通过的《中华人民共和国能源法》规定能源输送管网设施运营企业应当完善公平接入和使用机制，按照规定公开能源输送管网设施接入和输送能力以及运行情况的信息，向符合条件的企业等经营主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务，并规定了违法行为惩罚标准。这既为《监管办法》的出台提供了新的法理依据，也对监管工作提出新的要求。
二、《监管办法》主要亮点
和原有监管办法相比，新出台的《监管办法》有两个显著变化。一是首次升格为部门规章，增强了监管工作的权威性和威慑力。二是明确相应罚则条款，根据不同违规情形设置相应的处罚标准，规范油气管网设施监管部门的执法行为，减少执法的自由裁量空间，从而减少执法争议。
《监管办法》聚焦于已建成投运管网设施的公平开放监管，在公平开放服务申请与受理、合同签订及履行、信息报送与公开等方面提出了一些新要求。
在公平开放服务申请与受理方面，一是细化了用户注册规定，要求公平、无歧视地向符合条件企业提供用户注册服务。二是规定油气管网设施运营企业依照程序受理符合条件用户提出的服务申请，对于申请不予受理或终止的情形应给出书面的说明或理由。三是要求油气管网设施运营企业制定管道输送容量、地下储气库库容、进口液化天然气接收站窗口期分配实施细则，明确相应的服务能力分配方式、退还与收回等内容。四是要求在集中受理容量服务申请时对可开放容量实行公平分配，对分散受理容量服务申请的回复时限从原来的15个工作日压缩至5个工作日。五是要求明确申请容量服务能力超过实际剩余能力时的分配规则，在采用综合评判进行分配时需将分配情况报告省级以上政府主管部门。
在合同签订及履行方面，《监管办法》延续了油气管网设施运营企业不得为提高管输收入而增加管输距离的规定，强调合同对各方的共同约束力，并明确规定油气管网设施运营企业无正当理由不得拖延、拒绝与符合条件用户签订服务合同，不得提出不合理要求，不得制定违反公平原则的合同条款。
在信息报送与公开方面，《监管办法》细化了油气管网设施运营企业向政府部门的报送要求，将信息公开内容区分为主动公开和依申请公开。主动公开内容包括企业制定的公平开放制度、用户注册条件和程序、价格标准等基本信息。将油气管网设施基础信息、剩余能力、技术标准、运行情况等归为需要用户申请披露的信息。
总体上看，《监管办法》增加了对油气管网设施公平开放的政策要求，提升了监管力度，有利于遏制垄断企业滥用市场支配地位的风险，与国家健全自然垄断环节监管体制机制的改革要求相吻合，也有利于促进油气上下游市场的公平竞争，保障油气供应安全和提升油气资源的市场配置效率。未来还需要结合油气管网设施公平开放的实践，进一步细化监管要求，丰富执法手段，提高执法能力，尤其在信息公开领域需要提出更高要求，出台相关配套文件，提高信息公开的及时性、有效性和便捷性，为必要的行业和社会监督打下基础，提升油气储运环节服务于经济社会发展的能力。
