整体性政府理论视域下大城市城区燃气安全监管研究

关键词：城市燃气；城区燃气安全；整体性政府理论；燃气监管体系

城市燃气作为我国城市公用事业领域基础设施及民生行业的重要组成部分，相较于水、电、暖等公共服务产品，其易燃易爆性、易扩散性、易流动性等特性，使得燃气安全风险具有显著的动态性和突发性。因此，城市燃气安全管理成为城市燃气使用过程中的核心关注点。根据住房和城乡建设部发布的《2023年中国城乡建设统计年鉴》数据，截至2023年，我国城市燃气管网总长度达到104.7万km，燃气用气人口约为5.58亿人，液化石油气表观消费量达到8350万t。随着我国城市化进程的加速推进，特别是大城市人口的快速增长，燃气用户的基数持续扩大。目前，我国城市燃气的普及率已达到98.25%，随着天然气用户数量的增加以及输配设施的建设，大城市燃气气源已形成以天然气为主、液化石油气为辅的供应格局。鉴于我国城市燃气管网工程规模庞大，风险点众多，上下游链条涉及的部门众多，监管盲区广泛，一旦发生燃气泄漏和燃爆事件，将可能造成重大人员伤亡、经济损失和社会影响。例如，2021年湖北十堰“6·13”重大燃气爆炸事故导致26人死亡、138人受伤；2023年宁夏银川“6·21”特别重大爆炸事故造成31人死亡、7人受伤；2024年河北燕郊“3·13”爆炸事故导致7人死亡、27人受伤。这些事故的发生，使得燃气安全问题受到国家政府、各行各业以及全社会人民的高度关注。据统计，我国城市燃气安全事故从2016年至2023年近8年间，平均每年发生超过810起燃气爆炸事故，平均每天发生2.22起。具体数据如图1（a）所示，2016年至2023年全国燃气爆炸事故伤亡情况如图1（b）所示。

随着国家对城市燃气安全问题的日益关注，陆续颁布了一系列旨在加强城市燃气安全管理的法律法规，并完善了城市燃气安全责任体系。同时，国家还实施了城市燃气管道老化更新改造、城镇燃气安全专项整治、建设燃气管网数字地图和风险监测预警平台等多项措施。地方政府亦需针对各自城市燃气现状，深入排查并彻底整改燃气建设、经营、输送、使用全链条的风险隐患，确保消除各类燃气事故的安全隐患。相较于中小城市，大城市燃气安全的复杂性显著更高，燃气安全链条各阶段的数量基数庞大，导致监管工作呈现出长期性、复杂性、多维性的特征。针对大城市燃气安全监管的挑战，可借鉴整体性政府理论，转变传统单一的监管模式，有效整合政府各职能部门的监管资源，构建一个全社会参与的大城市燃气安全监管整体治理框架。

随着我国城市燃气行业的持续发展，通过国家实施的西气东输等重大燃气工程，天然气、液化石油气、人工煤气等管道燃气得到了迅速普及。然而，近年来频繁发生的燃气安全事故，对城市居民的生命财产安全造成了严重威胁，成为燃气行业亟需关注的核心问题。本研究通过对历史燃气安全事故的深入分析，旨在为我国城市燃气安全监管提供科学的数据支撑。田彬等人对2016年至2019年间的8个方面城市燃气爆炸事故数据进行了详尽分析，并针对燃气爆炸事故的规律性提出了相应的改进建议。据中国城市燃气协会安全管理工作委员会发布的《全国燃气事故分析报告》显示，2023年国内共发生燃气事故612起，导致77人死亡，434人受伤，其中较大事故4起，特大事故1起，事故分布覆盖全国31个省份、212个城市。

全国范围内，天然气、液化石油气等各类用户的事故数量及事故率统计详见表1。此外，2020年至2023年城市燃气事故在不同月份的统计数据如图2所示。

根据图2的数据显示，2023年全国燃气事故数量呈现显著下降趋势，这充分体现了燃气专项整治措施的有效性。城市燃气事故表现出显著的波动性和季节性特征，其中每年夏季的6月至8月为城市燃气事故的高发期。这一现象可归因于夏季高温导致液化石油气压力升高，进而使得燃气胶管易于老化龟裂，从而增加了设备安全隐患。因此，城市燃气事故的发生具有一定的规律性。结合对燃气事故的分析，应当在事故高发期加强城市燃气的监督管理工作，以期在高发期有效降低事故的发生率。

根据2023年国内燃气事故按气源类别的统计数据，天然气事故共发生285起，占全年事故总数的46.57%，导致16人死亡，167人受伤；液化石油气事故共发生300起，占全年事故总数的49.02%，导致53人死亡，215人受伤；气源待核实的事故共27起。从事故类型来看，居民用户事故共300起，占全年事故总数的49.02%，导致33人死亡，217人受伤；管网事故共211起，占全年事故总数的34.48%，导致4人死亡，5人受伤；工商用户事故共97起，占全年事故总数的15.85%，但导致38人死亡，202人受伤。2023年城市燃气按气源和类别发生事故在不同月份的统计数据如图3所示。

根据图3所示，2023年天然气与液化石油气事故的高发期均出现在7月份，其中管网事故数与居民户内事故数的峰值亦位于此月。据相关统计数据显示，2023年天然气管网事故率为0.175起/1000km，天然气用户事故率为0.031起/10万户，其中居民用户事故率为0.029起/10万户。天然气引发的事故导致的死亡人数与受伤人数分别占总事故的20.8%与38.5%。液化石油气用户事故率为0.567起/10万户，居民用户事故率为0.438起/10万户，液化石油气事故导致的死亡人数与受伤人数分别占总事故的68.8%与49.5%。用户端事故风险持续成为燃气行业面临的主要风险之一。在2023年各类燃气事故中，用户端事故（包括工商用户与居民用户）共397起，占事故总数的64.8%，死亡人数占比为92.2%，受伤人数占比为96.5%。以天然气为气源的用户事故占比为18.4%，而以液化石油气为气源的用户事故占比为74.8%。工商用户事故的伤亡率为2.47人/起，为相对较高值。2023年天然气用户事故率较高的省份包括浙江、甘肃、海南，具体数据见表2。

通过对2023年已经核实事故原因的37起天然气用户事故分析和62起液化石油气用户事故研究可知，城镇燃气泄漏原因具体如表3所示。

由表3可知，软管问题是城市燃气事故比例最高，占比达到24.24%，燃具连接软管仍然是引发用户端事故的重点环节。由于居民安全意识不足，燃气器具使用不规范，大部分用户的安全意识缺乏，加之燃气安全宣传的不足和监督管理乏力，导致事故频发。

随着我国经济社会迈入高质量发展的新阶段，传统治理模式已难以应对日益复杂的线上线下问题，迫切需要实现社会治理的综合化。政府亟须加强跨部门、跨层级的合作与协调，以提升服务效率和质量。此外，政府亦需深化与公民、企业及社会组织之间的互动与合作，共同推进社会治理的创新进程。

整体性政府理论（Whole of Government，WOG）旨在解决公共管理领域碎片化问题而提出，其核心在于通过整体性政府改革的理念，推动公共管理服务的优化。该理论倡导通过部门间的整合，实现无缝隙合作，构建集中力量、协调一致的整体政府治理模式。希克斯对整体性政府理论进行了系统性阐述，指出该理论能够通过协调整合，提供无缝隙的社会治理。整体性政府理论已在多个国家和地区得到实践应用，例如英国、澳大利亚、新西兰等国家均实施了整体性政府改革。这些改革措施包括建立跨部门协同机制、优化政府服务流程、提升政府透明度等，显著提高了政府的服务效率和质量，同时增强了公众对政府的满意度。整体性政府理论的架构如图4所示。

整体性政府理论的核心理念在于强调整体效益超越部分之和，即政府各职能部门间的协同合作能够产生更显著的效益。通过政府机构间的充分沟通与协作，可以实现有效的协调与整合，涵盖信息共享、资源共享、政策协调等多个层面。该理论主张，为克服政府各职能部门的放任与独立行动状态，应采纳整体性治理模式，并通过制度化手段确保政府部门间的协调与合作得以落实。通过制度化的政府部门协调合作，结合科学合理的政策与措施，可以预防社会问题的发生，具体如图5所示。

在城市燃气监管领域，存在燃气企业重视程度不足、用户端设备老化以及单一政府监管治理绩效不显著等问题。这些问题的内在原因在于燃气用户基数庞大、分布广泛以及监管力量的不足。城市燃气监管是一个包含城市燃气监督与管理的复合范畴，其内容涉及多要素、多部门、多主体以及多种机制，治理上具有根本的复杂性。整体性政府理论以城市燃气安全需求为导向，围绕燃气生产端和用户端的整体性、共同性利益诉求对城市燃气监管进行变革，旨在提升城市燃气治理的成效与创新能力，并在功能整合与服务供给上引导城市燃气全链条监管，从而降低城市燃气治理协商成本和提升监管效率。

3.1 E区燃气安全概况

本文选取C城E区城市燃气安全专项整治监管为研究对象，探讨基于整体性政府理论的大城市城区燃气安全监督管理模式。E区位于C城中心城区东部，根据第七次人口普查数据，E区常住人口为522453人，总户数为236838户，辖区共有8街1镇61个社区（村），共有网格692个，全区“三长”人员共计10336人。城区基础设施完善，全区面积为102k㎡，燃气安全企业检查总数为1802家，涉及燃气经营企业、餐饮企业、燃气具经营企业、民政企业等。该区范围内有7家汽车加气站、1家母站、1家液化石油气站和1家燃气燃烧器具企业。全区燃气经营企业员工为120人，车用天然气每月销量约为248万m³，液化石油气销量约179t，自2023年9月以来，E区积极响应上级政府关于燃气专项整治安全的要求，下发《E区城镇燃气安全专项整治工作实施方案》。E区将整体性政府理论应用到城区燃气专班建设和燃气安全常态化监管中，采取“四不两直”“干部+专家”的方式，结合“双随机一公开”监管机制，E区住建局作为专班召集单位，通过常态化全过程排查液化石油气企业和加气站企业共9家，具体如图6所示。

在E区先前进行的城镇燃气百日攻坚行动中，共计派遣了349个工作组，对8106个场所进行了属地排查，识别出745处潜在风险点。其中，222处风险点已得到现场即时修正，其余风险点则被要求在规定期限内完成整改。此外，共发放了7269份宣传资料。在推进城镇燃气安全监管的过程中，E区采取了主动的预防措施和前瞻性管理策略，实施了一套全新的城镇燃气安全监管体系。在城镇燃气安全专项整治的推进过程中，针对排查出的问题和隐患，E区不断优化并创新了城镇燃气安全监管模式。

3.2 E区燃气安全整体性治理监督管理

E区已完成录入燃气安全专项整治系统APP企业总数1802家，已检查1802家，排查进度100%，发现隐患数617个，整改完成数617个，整改率达到100%，具体如图7所示。

在E区城镇燃气安全专项整治工作中，针对城区燃气安全隐患的排查，制定了城区燃气行动工作要点，内容包括燃气安全演练、常态化安全巡查、燃气智慧管理、燃气知识科普、警示教育等燃气安全细节要点，进一步强化燃气安全各项工作，确保安全隐患得到及时整改。E区举办了2023年燃气安全宣传月活动，高度重视燃气安全风险隐患，燃气专班和属地街道进行燃气用户端大引导和全方面宣传，组织开展燃气安全知识专项宣传。燃气专班督促燃气企业落实入户安检，压实部门工作、属地管理、燃气企业安全生产主体责任，持续推进入户安检，及时整改隐患，全面整治“问题瓶”“问题阀”“问题管”“问题灶”等问题器具，确保城镇燃气安全，防止“带病运行”。E区对标对表落实对燃气管网、热力管网、瓶组站、瓶装气行业的动态和标准化治理，形成工作闭环，从源头上遏制燃气事故发生。区住建局开展燃气生产安全事故综合应急救援演练，指导各燃气经营企业不定期开展企业应急演练，加强城区燃气应急抢险处置能力。

E区深刻汲取近年来城市燃气安全重特大事故教训，严格落实国务院安委会印发的《全国城镇燃气安全专项整治工作方案》要求，以有力有效的“大起底”排查、全链条整治行动，消除城区燃气安全风险隐患。E区通过建立整体性政府治理体系强化城区燃气安全监管模式，充分利用燃气专项整治信息系统APP和工作台账，积极完善城区燃气安全监管信息系统，具体如图8所示。

在E区，通过理论分析与实践监管相结合的方式，持续完善城市燃气安全监管体系。该区对燃气安全隐患实施常态化检查，以提高燃气安全管理的精确性。E区燃气专班采取整体化管理策略，结合属地街道的系统化治理措施，确保城镇燃气安全监管责任得到落实，并构建了燃气管网及用户端的精细化管理运行模式。在燃气隐患高发的6月至8月期间，E区燃气专班计划开展针对餐饮企业的培训教育、用户端宣传以及燃气整改的“回头看”行动，旨在建立一个基于整体性政府理论的城区燃气安全监管长效机制。此外，E区燃气专班将实施燃气安全隐患预防行动、违法整治行动、管道更新改造行动以及应急救援演练行动，迅速对全区城市燃气管道进行全面排查，并确保按时完成液化石油气居民用户的“阀管”改造工作。

鉴于餐饮行业具有人群密集、环境复杂等特征，成为液化石油气事故的高发区域，E区决定加速实施液化石油气供应与配送的分离策略，并研究制定统一配送标准，以适应不同地区需求推广瓶装液化石油气的统一配送。为了加强液化石油气的安全管控，E区应重点抓好钢瓶检验灌装、配送到户、换瓶连接及用户安检等关键环节，以提升瓶装气的本质安全水平。同时，推广使用具备自闭和过流切断功能的瓶阀，并特别针对餐饮商户使用瓶装液化石油气，在报警联动切断、调压器、连接软管、安全燃具等关键环节加强管控。E区通过开展液化石油气居民“阀管”改造工作动员会，采取“一改，一换，一更新”的新策略，分阶段在全区范围内推进改造工作，确保安全底线得到坚守，有效预防可能严重影响人民群众财产安全的燃气事故，从而促进全区安全生产形势的持续稳定。

燃气安全是城市基础设施建设的重要组成部分，城市燃气安全监管一直以来是我国政府保障社会安全发展的重要保障。近年来，随着重大和特大燃气事故的频发，对群众的生命财产安全造成严重威胁，各级政府十分重视燃气安全监管问题。通过对2020年-2023年以来的城市燃气事故统计数据分析，从发生的时间、地点、类型、伤亡人数等特征确定造成城镇燃气发生安全事故的主要原因，利用数据分析不同年份、月份、地区及气源的特性，研究燃气安全的基本规律。城市燃气事故呈现明显的波动性与季节性，每年夏季的6月份-8月份是城市燃气事故高发月份。软管问题是城市燃气事故比例最高，用户端事故风险依然是燃气行业的最主要风险之一，燃具连接软管是引发用户端事故的重点环节，今后还应继续加大对燃具连接用金属包覆软管和燃具连接用不锈钢波纹软管的推动力度。

结合整体性政府理论构建城区燃气安全监督管理体系，提升城区燃气安全管理水平，通过完善燃气安全监管体系，落实政府领导责任、部门监管责任、企业主体责任和用户安全使用责任。E区通过整体性政府理论，强化城区燃气专班监管，全面落实《E区城镇燃气安全专项整治工作实施方案》，开展城区燃气行业全链条整治行动，消除城区燃气安全风险隐患。E区通过建立整体性政府治理体系强化城区燃气安全监管模式，充分利用燃气安全专项整治系统APP和工作台账，积极完善燃气安全监管信息系统，促进全区安全生产形势持续稳定。