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中国深化油气资源管理制度改革势在必行

字体: 放大字体  缩小字体 发布日期:2018-12-05  来源:天地格调  浏览次数:16
 油气限制性规定制约了油气上游发展

国家长期以来将石油作为战略物资进行特殊管理,在法规层面做了一些开发限制。主要有三项,一是从事石油天然气勘查开采的企业须经国务院批准,目前只有中石油等四家具有这项资格;二是申请探矿权必须具有石油天然气地质勘查资质,目前也只有中石油等四家具有这项资质;三是对外合作采取专营制度,中海油在海域专营,中石油、中石化在陆上专营。与此有关的就是四家石油国企占据了几乎所有的油气有利区,形成了事实上的资源垄断和技术服务市场垄断。

上述规定限制了其他企业的进入。虽然国家出台了一系列政策鼓励其他资本进入,但由于矿业权市场不开放,石油企业改革的积极性不高,玻璃门、旋转门使社会资本实际上进不去;对外专营制度也使其他企业难以吸引外资增加投入、提高技术水平;企业缺乏竞争也使成本难以降下来;现石油企业大量已探明的难动用、低效资源资产不能盘活利用,制约了油气高效开发和企业的健康发展。油气价格下跌后,更使勘查开发投入能力严重受损,油气上游行业处于失血状态,投入不足问题更加突出。

管理制度不适应油气特点制约资源高效开发

与我国油气开放存在的问题相伴,油气资源管理也存在诸多制度问题。如石油、天然气、页岩气、油页岩、油砂、煤炭与煤层气都是独立矿种,但管理方式、审批权限不同,与非油气矿产在空间上的重叠也很普遍,资源合理开发、安全生产矛盾较多,矿业权重叠问题难处理;现行制度下矿业权审批过程中需要完成大量的行政许可、审批事项以及矿业权实地核查工作,有许多审批、核查工作是由其他部门、地方政府或国土资源管理部门完成的,且不少是矿业权登记的前置性要件,往往形成审批登记的时间很长;各企业经营范围不同、资格不同,能源资源综合利用难;油气价格下跌后,现有的油气经济利益分配机制对国家利益体现严重不足,资源利益分配出现新的不平衡;石油、天然气、煤层气和页岩气由中央政府一级登记管理、一级许可,由于我部监督力量弱小、管理基础薄弱,监督维权不够;油气地质资料汇交少,资料信息难共享;油气不能及时开发产生效益、有些资源开发管理规定不符合油气勘探开发的特点等。

这些问题一方面与法律制度建设落后有关。《矿产资源法》将矿业权管理与行政许可(审批)管理合二为一,勘查许可证、采矿许可证既是探矿权、采矿权的载体,同时又是行政审批的载体,混淆了矿业权的私权属性和行政许可的公权属性,造成产权管理与行政许可管理关系上的混乱,也无法理清各级政府监督管理职责,监督管理难以到位。另一方面与现有管理制度不适应油气开发经济规律。现行的资源开发流程和规定主要适用固体矿产,而且计划经济色彩较浓,必须整体探明整体开发,这与非常规油气需要较长时间的试采、常规油气高效开发、尽快取得经济效益的油气经济规律不符。

油气上游市场化改革是世界潮流

油气价格下降对世界油气领域产生重大冲击,企业利润大幅下滑,投资大幅紧缩,政府收入也大减,社会问题也多发。面对严峻的国际石油市场形势,石油生产国、石油开发企业都进行了政策、措施调整。美国放开了石油出口禁令,俄罗斯改革税费制度以鼓励出口,沙特等中东国家在酝酿石油外的投资和金融改革,伊朗修改合同规则以吸引投资。尤其是产油发展中国家,改革力度很大,如墨西哥进行了比较彻底的市场化改革。国外石油企业除压缩投资规模外,还通过资产和股权转让优化资产组合、下放基层经营自主权等办法提高或维持经营效益。采取更开放的市场、更灵活的政策,不仅是应对当前严峻形势的举措,也是世界能源发展的趋势、潮流。

经济新常态下我国油气资源开发急需深化改革

我国经济进入新常态,正在进行供给侧结构性改革,对油气的生产、消费产生新的重大影响。虽然我国油气短缺,对外依存度高,属于“补短板”的范畴,但在低油价和国际竞争下,也存在供给侧结构调整的问题,特别是对非常规、低品质油气的开发影响巨大。这些资源占了我国80%以上油气比例,不仅影响我国油气可持续生产,还影响产业链及其就业,社会问题也严重。如何经济开发这些资源,就是重大的战略问题。面对油气国际竞争的严峻形势和油气领域应承担的国家责任,油气资源开发体制必须进行深层次的改革,通过市场化改革、创新管理体制、理顺运行机制,吸引社会投入,加大竞争力度,提高效率,降低成本,提高油气生产能力、企业国际竞争力和国内油气保障能力。(作者:赵先良)

 
 
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